旅發[2016]104號
各省、自治區、直轄市旅游發展委員會、旅游局，新疆生產建設兵團旅游局：
為積極落實《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》、《中共中央關于深化人才發展體制機制改革的意見》，順應我國旅游業從景點旅游向全域旅游轉變，迎接正在興起的大眾旅游時代，建立法治化、市場化的導游管理體制，構建便利化、多元化、規范化的導游執業體系，建設一支誠實守信、樂于奉獻、積極向上、奮發有為的導游隊伍，現就深化導游體制改革，加強導游隊伍建設提出如下意見：
一、指導思想
全面貫徹落實黨的十八大和十八屆二中、三中、四中、五中全會精神，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照“四個全面”戰略布局總要求，遵循我國旅游業發展規律與階段演進，順應開放型市場、綜合型產業要求，推動旅游服務供給側結構性改革，著力解決導游體制性障礙、結構性矛盾、政策性壁壘、封閉式管理，為進一步促進導游隊伍健康發展，為推動旅游發展升級、建設旅游強國夯實基礎。
二、工作原則
堅持以人為本。把切實增加導游群體認同感和獲得感作為改革導向，把更好滿足游客日益增長的旅游需求作為改革目標，尊重導游在體制改革中的主體地位，發揮導游的能動性與首創精神，充分保障導游享有各方面權益，促進導游踐行“游客為本，服務至誠”旅游行業核心價值觀。
堅持改革發展。用改革的精神、思路和辦法破解導游發展與隊伍建設難題,通過創新驅動、改革促動、開放帶動促進旅游業發展，最大限度激發人才創新、創業活力;尊重市場規律，進一步簡政放權，便利導游市場主體的公平準入，建立對導游科學有序的事中事后監管規則，做到放管有序，優化服務。
堅持問題導向。用問題導向牽引改革，深入研究旅游業市場新變化、群眾新需求，緊扣導游體制機制障礙的重點環節和深層次瓶頸問題，深入研究和處理好導游體制改革中的政策過渡和銜接問題，有步驟、分階段推動導游體制改革。
堅持試點先行。充分考慮我國旅游業發展地區不平衡、條件差異大等特點，選準試點，先試先行，逐步推開、風險可控。通過探索經驗，以點帶面，使導游自由執業等試點在體制改革中起到示范、突破、帶動作用。
堅持利益兼顧。把握導游體制改革的系統性、整體性、協同性，充分考慮旅游市場主體、旅游管理部門、游客等各方意見，匯集各方共識，統籌各方關系，兼顧各方利益。
三、工作目標
推動導游管理從行政化、非流動、封閉式向法治化、市場化轉變，構建“進出、監管、保障、獎懲”四位一體的管理體系;破除一切阻礙導游參與分享改革發展成果的障礙，推動導游執業更加便利、多元和規范，建設一支誠實守信、樂于奉獻、積極向上、奮發有為的導游隊伍，營造游客、導游、市場共贏局面，使導游成為旅游市場秩序的堅定維護者，成為旅游業創新、創業的活躍領域，成為人民群眾游得放心、舒心、開心的重要環節。
四、重點任務
(一)改革準入培訓注冊制度
改革導游考試制度，構建適應市場新需求的準入制度;改革導游培訓方式，提升導游隊伍專業技能與綜合素質;改革導游注冊制度。
1.改革導游準入制度。實施全國統一的導游資格考試，不斷改革完善考試內容與考試方式，形成科學規范、公開透明、便利高效的考試制度。提高考試工作信息化水平，增強考試便利性。增加考點分布，降低考試收費標準，減輕考生負擔。統一規范考試標準，優化考試流程，加強考試督察檢查，提高服務質量。試點開展特聘導游認定工作，制定管理辦法，明確認定條件、認定程序、執業范圍及獎懲機制等，以吸納社會專門人才、小語種人才進入導游隊伍，優化導游隊伍結構。
2.改革導游注冊制度。取消導游資格證三年有效的規定，明確導游資格證終身有效，規范導游證使用時限，建設全國導游公共服務監管平臺，啟用電子導游證書取代原有IC卡導游證，再造導游注冊流程，便利導游注冊、領證執業。
3.改革導游培訓方式。構建強制性培訓與自愿性培訓相結合、崗前培訓與在崗培訓相銜接、“課堂培訓、實操培訓、網絡培訓”相統一的復合型培訓體系;引導旅游院校加強導游相關專業學生實踐技能和適應能力的培養，推動校企合作，促進院校教育與職業培訓有機銜接，在全國旅游院校構建導游培訓網絡;遴選部分高等級旅游景區設立導游執業培訓基地，豐富實操性培訓;完善導游研修“云課堂”，拓寬覆蓋面，豐富培訓內容，為更多導游提供免費網絡培訓。
4.創新導游思想政治和職業道德教育體系。遵循導游職業發展規律，創新思想政治和職業道德教育形式，通過豐富多彩、喜聞樂見、易于接受的活動，在導游隊伍中持續強化國家意識、民族意識、法制意識、行業意識等教育，不斷增強思想政治和職業道德教育的滲透力和感染力;大力倡導以“愛崗敬業、誠實守信、辦事公道、服務群眾、奉獻社會”為主要內容的職業道德，使導游隊伍成為踐行社會主義核心價值觀和旅游行業核心價值觀、面向國內外游客講好中國故事、弘揚中國精神、傳播中國聲音的生力軍。
(二)改革導游執業制度
以市場化為導向，依據市場規則，構建自由執業、自由流通的導游執業制度，形成渠道豐富、主體多元、流通順暢、市場活躍的導游執業生態。
5.開展導游自由執業改革。擬選擇導游管理基礎好、市場秩序好、市場需求大的區域作為試點，開展導游自由執業改革，使導游執業渠道由單一旅行社委派轉型為旅行社、互聯網平臺以及其它旅行服務機構等多元選擇。制定實施導游自由執業管理辦法和服務標準，建設完善全國導游公共服務監管平臺，健全導游自由執業保險保障體系，建立導游自由執業糾紛綜合處理機制;鼓勵指導旅游企業參與試點工作，建立導游自由執業網絡預約平臺。
6.取消導游異地執業壁壘。清除各地違法設置的導游異地執業障礙，打破導游異地執業的地區壁壘，真正把導游選聘管理權限放歸市場，通過市場調節和企業自主選擇，使導游資源在不同地區、不同時間的合理分配，促進導游流動更加開放化、導游資源配置更加市場化。
(三)健全執業保障體系
保障體系是導游隊伍建設的重要支柱。從保障導游合法勞動報酬和社會保險權益、減輕導游執業負擔等方面加強改革，破除導游參與分享發展成果的障礙，促進導游安全執業和體面執業，自覺踐行行業核心價值觀。
7.開展勞動報酬集體協商。聯合人社部、全國總工會，開展協商確定勞動報酬的試點工作，指導試點地區建立協商對話機制，制定本地區旅行社聘用導游勞動報酬指導性標準，建立公開、公平、合理的導游薪酬制度。
8.健全導游保險保障體系。開展導游勞動權益保障督查，維護導游的合法權益。鼓勵有條件的地方采取財政資金補貼一部分、社會捐助一部分、導游繳納一部分等形式，幫助導游解決社會保險、執業保險費用問題;鼓勵有實力、負責任的企業建立導游誠信基金、導游傷殘基金等。探索試點導游自由執業責任保險制度，鼓勵自由執業導游投保執業綜合保險。
9.清理不合理收費項目。各地立即清理利用注冊、年審等向導游強制收取的年審費、注冊費、掛靠費、管理服務費、高額會費等費用，停止開展各類收費的強制性培訓。鼓勵有條件的地方免費為導游提供培訓機會，減輕導游執業負擔。
10.營造安全體面的執業環境。加強與交通運管部門的合作，共同推動落實《國家旅游局交通運輸部關于規范旅游用車“導游專座”的通知》的要求，強化對旅游客車生產企業、旅游客運企業及旅行社的監督檢查，確保通知精神落到實處;加強與公安部門的協調，推動依法嚴厲處罰侮辱、毆打等嚴重侵害導游人身安全的違法行為，確保導游安全執業。督促旅行社等用人單位為導游安排干凈、衛生、安全的陪同用房和餐飲;鼓勵地方和企業為導游配備統一的、體現目的地形象、企業形象的工裝，使導游體面執業。
(四)健全事中事后監管體制
利用信息技術提升對導游執業全過程、動態化的監管水平;建立導游社會化評價與監督體系;健全旅游糾紛綜合處理機制，運用法治方式化解旅游糾紛矛盾;實現由點到面、由事前到事中事后、由靜態向動態的監管轉變。
11.建立導游執業動態監管機制。取消導游年審制度。充分利用信息技術，打造匯集導游基本信息、執業信息、游客評價及旅行社、自由職業機構、旅游管理部門獎懲評價信息為一體的全國導游公共服務監管平臺，向游客提供導游身份認證及執業信息、誠信記錄查詢，向導游提供注冊申領電子導游證、管理執業信息、查詢游客評價，向旅行社和導游行業組織提供導游注冊審核、管理、查詢，向旅游部門提供導游證核發、管理、統計分析，向執法機構提供實時查詢導游位置、認證導游信息、在線記錄導游違法信息，實現對導游執業全過程、動態化服務監管，形成權責明確、流程清晰、信息共享、運轉高效、監督到位的市場監管格局。
12.建立導游信用綜合評價體系。改革導游計分管理等規則，從過去僅靠行政執法人員現場扣分，轉變成通過建立游客評價、“用人單位”考核、旅游部門獎懲為一體的導游執業綜合評價制度，用“結果導向”促使導游用優質服務獲取市場好評和執業機會。以導游與游客平等、責權利對等為原則，通過契約規范約束雙方行為，嚴肅懲戒導游失德失信行為，建立健全跨部門失信聯合懲戒機制，將導游失德和違法違規行為列入《旅游不文明行為記錄》和不誠信從業人員名錄，并向社會公布。
13.健全旅游糾紛綜合處理機制。在旅游質監執法機構、旅游企業設立旅游投訴調解委員會及首席調解員，發揮調解委員會的行業性、專業性、自治性。推動建立以當事人和解、人民調解、行政調解、仲裁調解、司法調解相互銜接的大調解機制，并促進與仲裁、行政執法、司法訴訟的有效對接，使導游執業產生的糾紛在法制框架下高效解決。
(五)建立健全導游協會組織
貫徹落實《旅游法》，推動建立體制合理、功能完備、管理有效、行為規范的導游行業組織體系，發揮導游行業組織聯系政府、服務會員、促進行業自律的作用，構建導游依法自治的現代社會組織。
14.依法推進導游行業組織體系建設。推動各地級市(區)成立以導游個人會員為主的導游行業組織，各省成立以市級導游行業組織單位會員為主的導游行業聯合會。推動各級導游行業組織組建數量適當、結構合理、精干高效的工作隊伍，健全內設機構與工作機制，規范辦事程序和工作流程。
15.充分發揮導游行業組織自律作用。鼓勵所有導游積極加入導游行業組織。促進各級導游行業組織建立健全以章程為核心的內部管理制度、會員約束制度，積極協調會員間利益，開展會員培訓、權益維護、法律咨詢等服務，切實把行業組織打造成“導游之家”。
16.支持導游行業組織可持續發展。按照社會化、市場化改革方向，促進和引導行業協會自主運行、有序發展。鼓勵各地采取購買服務的方式，支持導游行業組織依法開展導游注冊工作，積極參與行業政策、標準制定及承擔對導游的強制性培訓任務。加強對導游行業組織的監督檢查，嚴厲查處違規開展導游注冊工作以及違反相關法律法規的導游行業組織。
(六)創新導游激勵機制
從加強導游人才隊伍建設、完善導游等級評定制度、打造星級導游服務品牌、樹立導游正面典型等方面，創新導游激勵機制，增強導游職業歸屬感和榮譽感。
17.建立星級導游品牌制度。修訂《導游服務規范》標準，建立與游客評價、執業時長、培訓學習、導游等級、用人單位考核、旅游部門獎懲情況相掛鉤的星級評價標準，建立去行政化、高度市場化和智能化的評價機制，打造導游職業服務品牌。
18.完善導游等級評定制度。制定《導游等級標準》，進一步建立健全第三方參與的導游等級評定辦法和機制，啟動特級導游評定工作，打造導游職業技能品牌。
19.加強導游正面宣傳引導。大力弘揚導游先進典型，樹立導游正面形象，激勵和引導廣大導游忠于職守、愛崗敬業，誠實守信、樂于奉獻，使社會公眾進一步理解、尊重和信任導游，增強導游的職業自信心和自豪感。持續征集宣傳好導游事跡，舉辦全國導游大賽，開展“文明旅游我先行”活動，樹立一批文明旅游引導標兵。努力爭取提高導游在各級人大代表、政協委員及勞模中的名額,推動有關部門在積分入戶等方面考慮導游等級、星級及所獲的行業榮譽。
五、有關要求
(一)加強組織領導。國家旅游局成立深化導游體制改革工作領導小組，負責對導游體制改革進行綜合協調，推動修訂有關法規、規章及規范性文件，及時將改革進展情況和重大問題報告國務院。各地要進一步提高認識，切實加強對導游體制改革的組織領導和統籌協調，按照深化導游體制改革總體部署，制定本地區改革實施方案，明確責任、精心組織、狠抓落實，推進導游體制改革不斷深化。
(二)強化督促落實。國家旅游局加強對改革方案實施的督促落實，采取第三方評估等方式，對改革舉措的執行情況、實施效果和社會反應等進行綜合評估,根據評估情況改進和完善政策。各地要及時發現并報告改革中遇到的新情況新問題，深入研究解決改革中的政策過渡與銜接問題，對改革落實情況進行監督檢查，開展階段性總結。
(三)重視宣傳引導。全面闡釋導游體制改革的重要意義，正確解讀改革內涵，合理引導社會預期，回應群眾關切，凝聚各方共識，形成改革合力。關注重大政策出臺和敏感時間節點輿情動向，提升輿情研判水平和引導能力，妥善應對導游執業突發事件和輿情。及時梳理總結可復制、可推廣的試點經驗，為進一步推進改革營造良好的社會環境。
國家旅游局
2016年8月19日