《上海市旅游條例》（以下簡稱《條例》）于2003年12月31日上海市第十二屆人民代表大會常務委員會第九次會議通過?！稐l例》施行以來，在提升旅游服務質量，保障游客權益，優化旅游發展環境等方面發揮了重要作用。在《條例》實施的十年時間里，為了更好地適應旅游業發展變化的需要和旅游者消費觀念、出行方式變化的需要，滿足人民群眾日益增長的游覽、度假、休閑需求，市人大常委會又對《條例》先后做了兩次修正，2009年10月22日上海市第十三屆人民代表大會常務委員會第十四次會議第一次修正，這次2014年12月25日上海市第十四屆人民代表大會常務委員會第十七次會議通過《關于修改<上海市旅游條例>的決定》是第二次修正，修改決定自2015年3月1日起施行。
從總體上看，2014年《條例》修正主要從三個方面著手：一是對《條例》和《旅游法》不一致的內容，按法制統一原則進行調整，如旅游服務質量保證金的用途、旅游經營者責任保險、導游證的取得條件等。二是結合本市實際，對《旅游法》、國務院文件的規定進行細化和落實，如旅游管理體制、旅游產業融合、旅游公共服務、特殊群體優惠、規范旅游購物、促進旅游消費、農家旅游經營等。三是創設體現上海旅游業發展特色的條款，如旅游信息統計、水上旅游發展、承運旅游的車船安全規范、郵輪旅游經營規范等。
一、完善旅游行業管理體制
1.明確各級政府的管理職責
旅游業是綜合性和關聯性很強的產業，涉及旅游、住宿、餐飲、交通等多個行業。因此，旅游業的發展，需要依靠各級政府的組織領導和統籌協調。本次《條例》修正對市和區、縣人民政府在促進和保障旅游業發展中的職責分別作了規定。市人民政府的主要負責對旅游工作的組織領導和統籌協調，一方面要將旅游業的發展納入國民經濟和社會發展規劃，使旅游事業成為經濟和社會發展規劃的有機組成部分;另一方面要建立旅游工作協調機制，對全市旅游事業，尤其是旅游公共服務、旅游產業發展、旅游市場監管和旅游形象推廣等進行綜合調控、統籌協調。區、縣人民政府的主要職責是對本行政區域旅游工作的組織和領導，包括編制本行政區域的旅游發展規劃、制定并組織實施有利于旅游業持續健康發展的政策措施、促進旅游業與相關產業的協調發展等。
本次《條例》修正還增加了關于主要景區（點）所在地的鎮、鄉人民政府和街道辦事處的職責以及特定旅游區域管理機構的職責的規定。主要景區（點）所在地的鄉鎮級人民政府和街道辦事處，負有會同有關部門做好本行政區域旅游資源保護利用、旅游產業發展、旅游安全監督、旅游環境秩序維護和文明旅游宣傳等工作的職責，以更有力地促進該地區旅游業的發展和產業效益的發揮。特定旅游區域管理機構，如上海國際旅游度假區管委會等，負有對本區域的旅游公共服務、旅游產業發展、旅游市場監管和旅游形象推廣進行統籌協調的職責。
2、加強旅游安全管理
安全是旅游的基礎。近年來，隨著出游人數快速增長，重大意外傷害事故頻發，旅游安全越來越為社會所關注。通過行業多年的管理、規范，本市的旅游安全管理水平已經有了很大提高，政府、企業普遍建立了應急預案，完善了處置措施，對從業人員的安全培訓也是逐年加大力度，旅游者的安全意識也逐漸改觀。對于旅游安全，《旅游法》設專章對政府和旅游經營者的安全保障責任加以明確，本次《條例》修正從貫徹落實上位法的角度，對各級政府的旅游安全保障責任作了更加全面的規定：
第一，明確市和區、縣人民政府對旅游安全工作負有領導責任。旅游安全涉及飲食、衛生、消防、治安、交通、設施設備、游覽場所、大型旅游活動等多個領域，需要市和區、縣的人民政府統籌監管責任，協調各方面的力量，共同抓好安全工作。具體職責包括：1、將旅游安全作為突發事件監測和評估的重要內容，將旅游安全與應急工作納入地方政府和相關部門安全應急工作的范疇，加強跨部門的協同管理;2、建立旅游安全聯動機制，提高正確判斷和妥善處理旅游安全事故能力，最大限度地預防旅游事故的發生和有效降低事故造成的各種損害，保障旅游者人身財產安全;3、組織相關行政管理部門編制旅游突發事件應急預案，明確旅游突發事件應急管理工作的組織體系與職責、旅游突發事件的預防與預警機制、處置程序、應急保障措施以及事后恢復與重建措施等，開展應急演練。
第二，強化旅游突發事件處置的屬地責任。《條例》規定，突發事件發生地的區、縣人民政府及其有關部門應當及時處理旅游突發事件。強調屬地管理，主要是因為突發事件發生地政府的迅速反應和正確、有效應對，是有效遏制突發事件發生、發展的關鍵。
第三，完善各級政府有關部門的旅游安全監管責任。《條例》規定，依法負有審批、處罰職責的相關行政管理部門應當在各自職責范圍內嚴格實施旅游安全監督管理，進行重點安全檢查。
二、加強對旅游經營者的規范
1、規范景區（點）門票價格
景區（點）門票價格高的問題，是近年來社會輿論詬病的焦點問題，也是制約我國旅游業科學發展的嚴峻問題。應當說，“門票經濟”在我國旅游業發展的初始階段，對促進旅游業發展、控制景區流量、保護資源環境曾經起到了一定的積極作用。但是，隨著旅游經濟規模不斷增長，旅游發展方式不斷轉變，旅游活動也日益成為人民大眾普遍需求，“門票經濟”已經越來越不符合社會發展的要求。對景區（點）門票價格予以規范，不僅有利于促進旅游行業健康持續發展，也有利于實現社會效益、經濟效益的統一。因此，本次《條例》修正，按照《旅游法》和《價格法》的相關規定，對實行政府指導價的景區（點）的門票價格確定和調整規則作了重申：第一，嚴控實行政府指導價的景區（點）門票價格上漲。實行政府指導價的景區（點）一般是利用公共資源建設的景區（點），其依托的資源具有較強的觀光、游覽價值，其核心、主要吸引力來自于公共資源，在門票價格的確定上自然也應當體現公益性，門票價格的上漲應當得到有效的遏制。第二，擬收費或上調門票價格，應當論證必要性、可行性。按照《旅游法》第四十三條第一款的規定，擬收費或者提高價格的，應當舉行聽證會，征求旅游者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。只有廣泛地聽取旅游者、經營者和當地居民、相關部門等有關方面的意見，才能全面認識和準確把握景區（點）收費或者提高門票價格的必要性、可行性，從而保障價格調整的公開、公平、公正和效率，保障各利益相關主體的知情權與參與權，使各利益相關主體的訴求和意見能夠得到充分的表達。第三，調整價格的程序應當符合法律法規規定。景區（點）門票價格的調整應當遵守《價格法》、《旅游法》、《游覽參觀點門票價格管理辦法》、《上海市游覽參觀點門票價格管理辦法》等國家和本市相關的程序性規定，如景區（點）提高門票價格應當提前六個月公布;景區（點）在醒目位置公示門票價格、另行收費項目的價格及團體收費價格;一般應實行一票制;每次價格調整幅度不得超過限制等。
此外，本次《條例》修正還對殘疾人、老年人、未成年人等特殊群體在旅游活動中享受便利和優惠作了明確。一方面，對《旅游法》規定的享受便利和優惠的特殊旅游群體作了擴充規定，從殘疾人、老年人、未成年人擴大至現役軍人和全日制在校學生，并采用了“等旅游者”這種開放式的表述，為今后隨著法律法規的調整和現實情況的變化，有更多特殊旅游群體享受到優惠和便利預留空間。同時，規定旅游經營者應當向旅游者明示享受優惠的條件和其他相關信息，以保障旅游者有充分的知情權;另一方面，規定利用公共資源建設的景區（點）應當對特殊旅游群體實行門票或相關服務費用優惠或減免;鼓勵其他景區（點）從履行社會責任的角度出發，也對特殊旅游群體實行門票或相關服務費用優惠或減免。
2、規范旅行社安排購物和另行付費項目
實踐中，旅行社為吸引、招徠旅游者，以不合理的低價進行招徠，再在旅行途中誘騙旅游者購物或參加另行付費項目來獲取利潤的現象屢見不鮮。對此，《旅游法》第三十五條規定：旅行社組織、接待旅游者，不得指定具體購物場所，不得安排另行付費旅游項目。但是，經雙方協商一致或者旅游者要求，且不影響其他旅游者行程安排的除外。本次《條例》修正重點從保護雙方利益的角度出發，對《旅游法》關于旅行社安排購物或另行付費項目的規定作了進一步細化：
第一，規定旅行社為旅游者安排購物或另行付費旅游項目，應當與旅游者簽訂書面合同。購物服務或自費項目服務的需求，可以是旅游者一方主動要求的，也可以是由旅行社提議也經旅游者認可的。旅行社與旅游者就購物服務和自費項目服務的約定，既包括出發前雙方簽訂的旅游合同相關條款，也包括在旅游途中，由于臨時起意，且經和代表旅行社的導游或領隊協商一致，簽訂的補充書面約定。
第二，規范了旅行社安排購物或另行付費旅游項目應當遵守的行為規范，包括：一是不得影響同一團隊其他旅游者的行程安排。在一個旅游團隊中，對旅行社提供的購物或自費項目服務，可能有些旅游者是需要的，而有些是不需要的。在這種情況下，旅行社應當對不參加購物、自費項目活動的旅游者作出合理安排，不能造成這部分旅游者的時間浪費。二是不得通過指定具體購物場所和安排另行付費旅游項目獲取回扣等不正當利益，侵害旅游者的公平交易權;三是具體購物場所、另行付費旅游項目經營場所應當同時面向其他社會公眾開放。四是應當事先向旅游者明示具體購物場所、另行付費旅游項目的基本信息及可能存在的消費風險，如商家的名稱、地點、商品特色、價格水平等基本信息以及消費過程中可能存在的質量問題、售后服務等風險，以保障旅游者在充分知情的前提下，作出對自己有利的選擇。
3、規范旅游車船安全
旅游交通安全是旅游安全的重中之重。近年來，旅游交通事故頻發，給旅游業帶來負面影響，也暴露出旅游交通安全行政監管和企業責任主體不到位的問題。一些旅行社為了降低運行成本，存在租用沒有旅游運行資質或線路牌的車輛，且運營過程中對乘客缺乏管理，是造成事故的重要原因。另外，多次重大的旅游車輛安全事故調查也顯示，不使用或者不正確使用座位安全帶，也是導致旅游者在道路交通事故中發生死傷的重要原因之一。
針對上述問題，本次《條例》修正充分考慮現實需要，從四個方面對旅游車船安全作了規定：第一，明確了承擔旅游運輸的車輛、船舶的硬件配置要求，即承擔旅游運輸的車輛、船舶，應當配備具有相應資質的駕駛員、船員和具有行駛記錄功能的衛星定位裝置、座位安全帶、消防、救生等安全設施設備，并保持安全設施設備正常使用。第二，規定駕駛員、船員、乘務員及導游人員負有提醒乘客注意安全事項的義務。第三，乘客應當提高安全意識，遵守安全警示規定，按要求使用座位安全帶等安全設施設備。第四，重申承擔旅游運輸的車輛、船舶的運營規范，即承擔旅游運輸的車輛、船舶，不得超過核定載客定額載運旅客;車輛、船舶的駕駛員、船員，不得超速、超時、疲勞駕駛，以引起旅行社及從事旅游交通運輸的單位和從業人員高度重視。
4、規范導游人員從業行為
導游人員的職業素質和服務水平直接關系到旅游服務質量、影響旅游者的旅游體驗。本次《條例》修正重點對導游執業資格和日常執業管理作了細化的規定。
第一，關于取得導游證的條件和程序，規定在本市取得導游證（執業許可證書）必須先參加導游資格考試成績合格，取得導游資格證書（從業資格證書）。在取得導游資格證書后，申請人還應當與旅行社或者景區（點）簽訂勞動合同，或者在本市旅游行業組織注冊，方可以向旅游行政管理部門申請取得導游證。
第二，關于臨時聘用導游，針對旺季時由于游客大量增加，旅行社或者景區（點）可能需要外聘導游為自己的旅游團提供導游服務的情況，《條例》規定，旅行社或者景區（點）臨時聘用導游人員為旅游者提供服務的，應當與導游人員簽訂書面合同，約定工作內容以及雙方的權利義務，還應當全額向該導游給付服務費用。
第三，關于導游日常執業監督管理，規定了旅行社和景區（點）不得安排導游人員提供服務的情形，包括導游人員無民事行為能力或者限制民事行為能力的、患有傳染性疾病的或者存在法律、法規、規章規定的其他情形。
第四，關于導游人員的誠信教育和建立服務評價機制，根據《國務院關于促進旅游業改革發展的若干意見》（國發〔2014〕31號）關于“推動導游管理體制改革，建立健全導游評價制度，落實導游薪酬和社會保險制度，逐步建立導游職級、服務質量與報酬相一致的激勵機制”等要求，《條例》規定，旅游行業組織應當加強對導游人員的誠信教育，建立對導游人員服務的評價機制。
第五，關于導游人員信用檔案，針對各方面意見反映要求加強對導游人員違法行為的查處力度，強化對導游人員的誠信教育和信用約束問題，《條例》規定，市旅游行政管理部門將導游人員的基本信息、獎懲記錄等納入信用檔案。通過建立導游人員的職業信用檔案，將其執業中的所有重要表現予以記錄，從而幫助旅行社和旅游者選擇更優秀的導游提供服務。
三、旅游業發展的促進與規范
1.促進產業融合和休閑度假旅游發展
隨著旅游業的蓬勃發展，旅游業的滲透性、無邊界的特點越來越明顯?；诋a業融合的旅游產品創新是發展旅游經濟和增強旅游產業競爭力的必然選擇。《條例》修正在對上海旅游業發展的歷史和現狀、成績與不足進行綜合考察分析的基礎上，認為上海的工業、農業、商業、體育、科技、文化、教育和衛生等社會資源應當是上海旅游業融合發展過程中重點開發的社會資源，文化旅游、會展旅游、體育旅游、水上旅游、鄉村旅游、醫療旅游、老年旅游、研學旅行、休閑度假旅游等則應是上海今后重點開發的旅游產品。
同時，隨著經濟不斷的持續發展，人們的旅游觀念也發生了重大改變，越來越多的人已經厭倦了走馬觀花式的觀光旅游，轉而開始向以休閑、放松和娛樂為主的休閑度假旅游傾斜?！稐l例》規定，本市在進行區域開發時應當統籌考慮居民休閑度假需求，應當加強居民休閑度假設施的建設，完善居民休閑度假的各項配套服務功能，合理優化休閑場所和休閑設置的布局，營造優美、舒適、便捷的居民休閑度假空間。另外，規劃編制中也應當充分考慮旅游發展需要，考慮相關旅游項目、設施的空間布局和建設用地要求，為上海旅游業的發展提供用地保障。
2、完善旅游公共服務體系
旅游公共服務體系建設既是衡量一個城市旅游業成熟程度的重要標志，也是現代服務業謀求更好更快發展的必然要求。旅游公共服務水平直接影響城市形象和游客滿意度。
本次《條例》修正著重從推進完善公共服務的角度，對旅游公共服務條款作了四個方面的細化完善規定：第一，明確了旅游公共服務的供給格局，即政府統籌協調、相關部門協同配合、社會力量共同參與。第二，突出強調了本市旅游公共服務的重點，即加強和提升信息咨詢服務、安全保障服務、交通便捷服務、便民惠民服務。第三，明確規定了旅游行政管理部門、相關行政管理部門在提供旅游公共服務方面的具體職責。旅游行政管理部門應當組織建立旅游監測和旅游公共信息服務平臺，無償向旅游者提供景區（點）、線路、交通、氣象、客流量預警等旅游信息和咨詢服務，根據需要設置旅游咨詢中心;推進旅游公共服務進社區，加強對社區的旅游宣傳，為社區居民旅游出行、旅游投訴維權提供便利。相關行政管理部門在完善旅游公共服務方面的職責，主要包括在旅游者集中場所推進公共衛生設施及無障礙設施建設與改造、無線局域網絡覆蓋，完善高速公路服務區的旅游服務功能。第四，明確了社會力量參與旅游公共服務的方式，旅游行政管理部門可以通過政府購買服務等方式，鼓勵、引導社會資本和社會力量參與旅游公共服務。
3、規范郵輪旅游經營
郵輪經濟是本市旅游業發展的機遇和優勢，預計到2015年，上海將達到出入境郵輪300艘次，郵輪旅客100萬人次的規模。在上海港日益吸引豪華郵輪集中運營的同時，郵輪旅游的經營規范和旅客的合法權益保護問題也日益受到關注。本次《條例》修正重點對郵輪公司、旅行社的經營規范、旅游者在郵輪旅游糾紛中的行為要求以及相關行政管理部門在規范郵輪旅游經營中的責任作了規定。
第一，郵輪公司、旅行社的五大義務：一是應當向旅游者提供中文文本的合同、船票和服務說明等資料;二是與旅游者簽訂合同使用格式條款的，應當按照本市有關規定報市工商行政管理部門備案;三是應當以顯著方式提醒旅游者注意郵輪旅游的安全注意事項、風險警示、禮儀規范、民事責任與義務、免責事項、投訴電話、法律救助渠道等;四是發生郵輪延誤、不能靠港、變更停靠港等情況的，郵輪公司、旅行社和郵輪碼頭應當及時向旅游者發布信息，告知解決方案，對旅游者進行解釋、勸導;五是應當按照有關法律規定和合同約定處理。
第二，旅游者在郵輪旅游糾紛解決中的行為規范，強調了旅游者應當依法解決郵輪旅游中的糾紛，在維權時不得影響港口、碼頭的正常秩序，不得損害郵輪公司、旅行社和其他旅游者的合法權益。
第三，相關行政管理部門在規范郵輪旅游經營行為中的責任，一是制定郵輪旅游經營規范，作為郵輪旅游經營者的行為規范，也是政府部門進行郵輪旅游經營監管的依據;二是制定郵輪旅游的合同示范文本，以引導郵輪公司、旅行社和旅游者規范地簽訂郵輪旅游合同，加強對郵輪乘客合法權益的保護。
4、規范網絡旅游經營
網絡旅游，業界也稱之為“在線旅游”，旅游者通過互聯網獲得旅游目的地信息、旅游產品價格、旅游計劃安排等相關旅游信息，進而進行在線旅游咨詢、旅游預訂、旅游產品購買的旅游活動，它是旅游電子商務體系中的重要組成部分。和傳統門店銷售模式比，網絡為旅游者帶來更便捷的消費體驗，但同時網絡欺詐、非法經營旅行社業務等現象也時有發生。本次《條例》修正對網絡旅游經營規范提出了要求：第一，規定所有的網絡旅游經營者都應當為旅游者提供真實、可靠的旅游服務信息;按照國家和本市有關規定向旅游者提供經營地址、聯系方式、安全注意事項和風險提示等信息;涉及由其他經營者實際提供服務的，應當在相關產品主頁面的顯著位置標明產品屬性，并向旅游者提供該經營者的名稱、經營地址、聯系方式等信息，以保障旅游者知悉其購買的旅游產品、服務以及選擇的旅游經營者的真實情況。第二，網絡旅游經營者經營單項旅游服務代訂業務的，應當選擇具有相應經營資質的經營者作為服務提供方。第三，網絡旅游經營者經營包價旅游業務、代理銷售包價旅游產品、委派領隊或者導游、代辦旅游簽證（簽注）等旅行社專營業務的，應當具備旅行社業務經營資質，并在其網站主頁的顯著位置標明旅行社業務經營許可證信息以及經營地址、聯系方式等信息。同時，該網站還應當與旅游行政管理部門聯網認證，以便于旅游部門的行業監管。
5、規范農家旅游經營
鄉村旅游已經逐步成為體驗經濟時代追求個性化旅游的主趨勢。從本市情況看，鄉村旅游發展起步較早、市場巨大，也具有很好的資源和傳統。但目前上海的農家旅游主要提供采摘、餐飲、簡單觀光等，形式內容比較單一。在農家樂工商注冊等方面政策執行不統一，農家樂住宿問題沒有突破，整個業態基本還游離在政府監管之外，農家旅游的發展與巨大的市場需求很不相稱。對本市的農家旅游，有必要在鼓勵、支持、引導發展的基礎上加以規范。
按照《旅游法》第四十六條“城鎮和鄉村居民利用自有住宅或者其他條件依法從事旅游經營，其管理辦法由省、自治區、直轄市制定”的規定，本次《條例》修正對農家旅游經營作了兩個方面的規定：一是明確本市農民以自有宅基地住宅或其他條件從事餐飲、住宿等農家旅游經營，或者農民專業合作社接受其成員委托，以成員的自有宅基地住宅或其他條件從事餐飲、住宿等農家旅游經營，應當符合區、縣旅游行政管理部門編制的農家旅游專項規劃，避免發展的盲目性和局限性，遏制產品同質化、類型化的問題，并按照有關規定享受稅收優惠政策。根據《關于加快推進本市農業旅游發展的若干政策意見》，對個人從事農家樂接待服務月收入低于5000元的，免征營業稅。二是規定市人民政府應當遵循促進發展、適度監管的原則，結合本市實際情況，抓緊研究制定農家旅游經營管理辦法。該經營辦法應當包含本市鼓勵和扶持農家旅游的相關措施，以及對農家旅游規范經營的監管要求，包括衛生安全、消防安全、住宿設施、治安管理、環境保護等。